土地一級(jí)開發(fā)管理模式研究報(bào)告

第一章境內(nèi)土地儲(chǔ)備與開發(fā)模式第2-13頁(yè)

1土地資源兼具自然屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，而城市土地資源則更為特殊。

2 城市土地資源的特征決定了城市土地開發(fā)的基本原則

三、城市土地開發(fā)規(guī)劃體系是實(shí)施土地開發(fā)的基礎(chǔ)。

4現(xiàn)階段我國(guó)土地一級(jí)開發(fā)有四種模式

5北京市土地儲(chǔ)備系統(tǒng)及儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)

6上海市土地儲(chǔ)備系統(tǒng)及儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)

第二章：如何在中國(guó)獲得土地一級(jí)開發(fā)權(quán)，第14-19頁(yè)

1土地一級(jí)開發(fā)涉及的權(quán)屬關(guān)系

2 土地一級(jí)開發(fā)權(quán)取得方式：招標(biāo)、委托

3 獲得土地一級(jí)開發(fā)權(quán)的方式：授權(quán)

4 獲得初級(jí)開發(fā)權(quán)的方式：收購(gòu)

第三章國(guó)內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)融資模式第19-25頁(yè)

1土地一級(jí)開發(fā)融資需求

2 土地一級(jí)開發(fā)主體解決融資問題的基本方法

第四章土地一級(jí)開發(fā)盈利模式及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，第26-28頁(yè)

1 土地一級(jí)開發(fā)盈利模式

2 土地一級(jí)開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避

第五章國(guó)內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)發(fā)展趨勢(shì)第29-35頁(yè)

1根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)和產(chǎn)業(yè)政策判斷土地一級(jí)開發(fā)發(fā)展趨勢(shì)

2 中國(guó)土地儲(chǔ)備及初級(jí)開發(fā)發(fā)展趨勢(shì)

3 土地一級(jí)開發(fā)的效益與風(fēng)險(xiǎn)

第一章國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備及開發(fā)模式

1土地資源兼具自然屬性和社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性，城市土地資源則更有特殊性

城市土地資源供給稀缺

它是由于其位置固定、面積有限等自然屬性而產(chǎn)生的一種經(jīng)濟(jì)屬性。

由于城市人口的增加和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不斷發(fā)展，人們對(duì)城市土地的需求不斷擴(kuò)大，但可供城市使用的土地卻十分有限。同時(shí)，由于土地位置固定，某些用途的土地非常稀缺。因此，必須進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和布局，合理、高效利用土地。

城市土地資源的商品屬性

城市土地是在特殊時(shí)間、空間條件下，通過社會(huì)群體的智慧、勞動(dòng)和資本投入實(shí)現(xiàn)附加值的特殊商品。實(shí)現(xiàn)其價(jià)值的轉(zhuǎn)移只是所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而不是土地實(shí)體的移動(dòng)。

因此，土地資源配置應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律。

城市土地資源的公共產(chǎn)品屬性

公共物品是指在消費(fèi)中既具有非競(jìng)爭(zhēng)性又具有非排他性的物品。

因此，在城市土地開發(fā)利用過程中，應(yīng)發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷和不足。政府主導(dǎo)不是取代市場(chǎng)，而是通過政府政策引導(dǎo)、規(guī)劃引導(dǎo)，為城市土地開發(fā)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

2城市土地資源的特性決定了城市土地開發(fā)的基本原則

政府主導(dǎo)原則

政府要抓住規(guī)范土地開發(fā)市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)，在完善土地開發(fā)配套法規(guī)、規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地開發(fā)主體選擇、土地開發(fā)監(jiān)管、土地交易等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

統(tǒng)一規(guī)劃原則

土地開發(fā)區(qū)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一組織實(shí)施，編制項(xiàng)目概念規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃和配套專項(xiàng)規(guī)劃。

市場(chǎng)原則

根據(jù)不同土地開發(fā)對(duì)象、階段、行業(yè)的特點(diǎn)，選擇不同的生產(chǎn)方式，最終實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

合法經(jīng)營(yíng)原則

我們不斷完善法律法規(guī)，規(guī)范土地開發(fā)各類參與者的行為，建立內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。

開放交易原則

各類城市土地開發(fā)主體的選擇必須堅(jiān)持公開招標(biāo)。

對(duì)社會(huì)高度負(fù)責(zé)的原則

——土地開發(fā)過程中的各個(gè)角色必須具有高度的社會(huì)責(zé)任感，高效集約地利用好土地。

3城市土地開發(fā)的規(guī)劃體系是實(shí)施土地開發(fā)的依據(jù)

4現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)存在四種模式

模式一：企業(yè)主導(dǎo)、主次聯(lián)動(dòng)發(fā)展的傳統(tǒng)模式。這種模式比較普遍，近期可能會(huì)有機(jī)會(huì)，但未來(lái)是必須扭轉(zhuǎn)的。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，空間會(huì)越來(lái)越窄。

模式二：完全政府控制模式，以廣州市為代表。政府通過嚴(yán)格的規(guī)劃和規(guī)劃管理，完全掌控已開發(fā)的土地開發(fā)供應(yīng)市場(chǎng)，形成“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一管理”的“五統(tǒng)一”格局。一級(jí)土地開發(fā)完全由政府組織，施工企業(yè)僅通過招標(biāo)確定。成功的前提是廣州市規(guī)模不太大，土地開發(fā)實(shí)施早，操作難度大，成本低，因此政府有能力承擔(dān)全部土地開發(fā)資金。

模式三：政府與法定機(jī)構(gòu)合作模式，以上海、蘇州為代表。政府相關(guān)部門和政府投資設(shè)立的開發(fā)公司對(duì)土地一級(jí)開發(fā)完全壟斷，“進(jìn)水一渠、蓄水一池、出水一龍頭”，從而達(dá)到規(guī)范土地市場(chǎng)的目的，配置土地資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地增值。的目標(biāo)。

模式四：政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作模式，以北京為代表。政府“兩頭抓”，即控制土地儲(chǔ)備計(jì)劃和供應(yīng)計(jì)劃； “放在中間”，即充分利用社會(huì)力量實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)。背景是北京城市規(guī)模巨大，政府無(wú)法壟斷一級(jí)開發(fā)市場(chǎng)。

對(duì)于規(guī)劃能力和資金實(shí)力較弱的城市來(lái)說(shuō)，北京模式或許是更合適的選擇。

5北京市土地儲(chǔ)備制度與儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)

北京市土地儲(chǔ)備制度啟動(dòng)背景

由于過去長(zhǎng)期實(shí)行無(wú)償、無(wú)限期的土地分配和使用制度，大量城市存量土地產(chǎn)權(quán)不明、管理制度不完善。土地流轉(zhuǎn)主要通過買賣雙方協(xié)議實(shí)現(xiàn)，不僅造成國(guó)有資產(chǎn)流失，而且擾亂房地產(chǎn)市場(chǎng)。給城市規(guī)劃和城市管理帶來(lái)很大困難。

2002年，北京市出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理建立土地儲(chǔ)備制度的意見》，要求更好落實(shí)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，保證建設(shè)用地集中統(tǒng)一供應(yīng)市政府，并消除多種渠道。土地供應(yīng)多源現(xiàn)象，增強(qiáng)政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力。

2005年，出臺(tái)《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)活動(dòng)，保證土地計(jì)劃供應(yīng)。

北京市土地儲(chǔ)備局

成立北京市土地整理儲(chǔ)備中心，作為市政府土地整理儲(chǔ)備工作的管理機(jī)構(gòu)。受市國(guó)土房屋管理局委托，負(fù)責(zé)土地整理、征用、收購(gòu)、恢復(fù)、置換、儲(chǔ)備，組織土地一級(jí)開發(fā)和托管土地交易市場(chǎng)等工作。

各區(qū)、縣、市政府批準(zhǔn)的重點(diǎn)功能區(qū)也可以設(shè)立土地儲(chǔ)備分中心，受市土地儲(chǔ)備中心委托，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地儲(chǔ)備和土地一級(jí)開發(fā)工作。

北京目前正在起草該研究的支持文件

《北京市土地儲(chǔ)備發(fā)展規(guī)劃編制辦法》

《關(guān)于加強(qiáng)北京市土地一級(jí)開發(fā)管理有關(guān)問題的通知》

《關(guān)于在遠(yuǎn)郊十縣設(shè)立北京土地交易市場(chǎng)分市場(chǎng)有關(guān)問題的通知》

《關(guān)于確定商業(yè)項(xiàng)目用地招標(biāo)拍賣掛牌方式的通知》

《北京市土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目融資方案》

《關(guān)于北京市土地整理儲(chǔ)備中心及分中心職責(zé)分工的通知》

上述配套文件由市中心起草后，經(jīng)19個(gè)區(qū)縣分中心專門研究修改完善。經(jīng)市中心進(jìn)一步研究討論，近期逐步發(fā)布。

北京市城市規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)起指導(dǎo)和規(guī)范作用

北京土地儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)模式

北京土地儲(chǔ)備運(yùn)行機(jī)制

政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場(chǎng)化運(yùn)作。具體體現(xiàn)在：加強(qiáng)政府對(duì)城市土地開發(fā)的宏觀調(diào)控，做好規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等方面的支持保障工作，在優(yōu)先配置基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)先配置公共資源等方面服務(wù)設(shè)施、資源環(huán)境管理，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。發(fā)揮引領(lǐng)作用。其次，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類市場(chǎng)主體高水平參與土地一級(jí)開發(fā)建設(shè)。

土地開發(fā)后，經(jīng)市土地儲(chǔ)備中心驗(yàn)收后，移交市國(guó)土房屋管理局辦理出讓。

一級(jí)開發(fā)主體及職責(zé)

根據(jù)年度土地出讓計(jì)劃，收購(gòu)儲(chǔ)備土地如作為“熟地”出讓的，市土地儲(chǔ)備中心將組織土地一級(jí)開發(fā)。根據(jù)擬出讓土地的具體情況，通過協(xié)議或公開招標(biāo)的方式選擇承擔(dān)土地一級(jí)開發(fā)任務(wù)的企業(yè)。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施土地開發(fā)的，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)籌集資金、辦理規(guī)劃、項(xiàng)目審批、征地拆遷、重大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。其中，通過招標(biāo)選定開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理的，開發(fā)企業(yè)管理費(fèi)不得高于土地儲(chǔ)備開發(fā)成本的2%。招標(biāo)確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級(jí)開發(fā)管理委托協(xié)議。

通過招標(biāo)方式選擇開發(fā)企業(yè)實(shí)施土地開發(fā)的，由開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)籌集資金、辦理規(guī)劃、立項(xiàng)審批、征地拆遷、重大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施。最低投標(biāo)價(jià)格包括土地儲(chǔ)備開發(fā)預(yù)計(jì)總成本和利潤(rùn)，利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)成本的8%。招標(biāo)確定開發(fā)企業(yè)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)開發(fā)企業(yè)簽訂土地一級(jí)開發(fā)委托協(xié)議。

北京土地儲(chǔ)備融資

北京土地儲(chǔ)備中心有四種融資方式：

政府財(cái)政撥款

市財(cái)政從土地出讓收入中撥出一定數(shù)額的啟動(dòng)資金給市土地儲(chǔ)備中心。

商業(yè)銀行貸款

以預(yù)留土地為抵押，向商業(yè)銀行獲取融資。

預(yù)收土地使用權(quán)出讓金

儲(chǔ)備土地營(yíng)業(yè)收入

相關(guān)規(guī)定：在土地收購(gòu)儲(chǔ)備過程中，市土地儲(chǔ)備中心必須審慎運(yùn)用收購(gòu)儲(chǔ)備資金，有效規(guī)避資金結(jié)余風(fēng)險(xiǎn)。市規(guī)劃、財(cái)政、國(guó)土房管、監(jiān)察等部門要加強(qiáng)對(duì)征地儲(chǔ)備資金和土地收益的監(jiān)督管理，確保資金安全、正常使用。

北京土地一級(jí)開發(fā)經(jīng)歷了三個(gè)階段

第一階段，開發(fā)商和土地使用者自行進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)（1999年以前）。按照原來(lái)的供地程序，開發(fā)商通過協(xié)議出讓的方式獲得現(xiàn)有土地，經(jīng)過征地、拆遷和重大市政建設(shè)后，再進(jìn)行房屋建設(shè)。土地一級(jí)開發(fā)和住房二級(jí)開發(fā)由單一開發(fā)商完成。

第二階段成立專門的一級(jí)土地開發(fā)項(xiàng)目公司。政府指定該公司完成特定地塊的一級(jí)開發(fā)并向社會(huì)出售耕地（1999年至2002年1月）。

第三階段，由政府土地管理部門授權(quán)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和土地一級(jí)開發(fā)公司共同進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，將土地開發(fā)成成熟土地，公開供應(yīng)社會(huì)（2002年1月以后） ）。

模式一：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立之初，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不僅作為開發(fā)主體，還負(fù)責(zé)融資和具體實(shí)施。

模式二：儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)共同參與，后者主要進(jìn)行一級(jí)開發(fā)。

除政府儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和市政府確定的土地一級(jí)開發(fā)企業(yè)外，其余土地一級(jí)開發(fā)主體必須通過招標(biāo)取得土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的開發(fā)權(quán)。

無(wú)論土地一級(jí)開發(fā)的主體是誰(shuí)，一級(jí)開發(fā)工作都必須按照政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式進(jìn)行。初步開發(fā)后的土地交給政府在市場(chǎng)上公開交易。

北京土地儲(chǔ)備與開發(fā)模式的啟示

“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場(chǎng)化運(yùn)作”的北京模式實(shí)質(zhì)上控制土地儲(chǔ)備計(jì)劃和土地出讓計(jì)劃，充分利用社會(huì)力量實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)。對(duì)于舊城改造等開發(fā)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目，或者不適合民間資本介入的項(xiàng)目，政府將指定國(guó)有企業(yè)開發(fā)；對(duì)能夠市場(chǎng)化運(yùn)作的項(xiàng)目，盡可能利用社會(huì)力量。

北京模式可能比上海模式更有效率，而且政府基本不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

但北京市土地一級(jí)開發(fā)政策也存在一些問題：

開發(fā)公司主要通過招標(biāo)方式選定；規(guī)定開發(fā)公司利潤(rùn)不得高于開發(fā)總成本的8%。還規(guī)定，未開發(fā)土地成為成熟土地后，土地價(jià)格超過政府基準(zhǔn)價(jià)的，不得掛牌交易。

土地一級(jí)開發(fā)增值收入全部歸政府所有，原居民和企事業(yè)單位不得分享。

該政策的后果：

開發(fā)公司幾乎沒有動(dòng)力從事土地一級(jí)開發(fā)，更不用說(shuō)提高開發(fā)質(zhì)量或進(jìn)行創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化。

開發(fā)企業(yè)面臨著難以準(zhǔn)確估算的巨額征地拆遷成本風(fēng)險(xiǎn)，以及因開發(fā)周期長(zhǎng)而長(zhǎng)期占用大量資金的風(fēng)險(xiǎn)。

土地權(quán)屬不明的，不能抵押，也不能抵押該土地的一級(jí)開發(fā)權(quán)。如果沒有政府擔(dān)保，開發(fā)商融資將極其困難。

8%的利潤(rùn)率對(duì)外部投資者吸引力不大，導(dǎo)致融資困難。

6上海市土地儲(chǔ)備制度及儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)

上海土地儲(chǔ)備制度出臺(tái)背景

上海土地供應(yīng)存在供應(yīng)量過大、總量失控、方式不規(guī)范等問題。

2001年，上海市政府針對(duì)商品房供應(yīng)市場(chǎng)化，頒布了《上海市土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣試行辦法》。

2004年，《上海市土地儲(chǔ)備辦法》頒布；同年10月，《上海市土地儲(chǔ)備辦法實(shí)施細(xì)則》頒布，從土地儲(chǔ)備管理、規(guī)劃、投資關(guān)系、操作程序等方面進(jìn)一步明確了土地儲(chǔ)備的操作實(shí)施。精美的印刷品。這意味著明確的城市兩級(jí)土地儲(chǔ)備制度已經(jīng)建立，市場(chǎng)主導(dǎo)的土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)的土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式。

上海市土地儲(chǔ)備局

《上海市土地儲(chǔ)備辦法》規(guī)定，上海市土地儲(chǔ)備中心是上海市政府設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。